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Monnaie unique et dette publique : une leçon américaine d’il y a deux siècles

 

Par Ludovic Desmedt *

L’histoire nord-américaine d’il y a deux siècles offre une grille de lecture pour analyser les opportunités et les contraintes que suscitent les processus d’unions monétaires. Plusieurs économistes de renom ont déjà fait le rapprochement. Dans sa «Nobel lecture» l’an dernier, Thomas Sargent expliquait que la zone euro était aujourd’hui dans la situation des Etats-Unis à l’époque où leur fonctionnement était défini par les «articles de la confédération» de 1777, sans pouvoir budgétaire central. Pour Ronald McKinnon ou Paul Volcker, les Européens seraient dans leur « moment hamiltonien ». Deux siècles avant la constitution de la zone euro, une monnaie unique fut instituée entre plusieurs Etats nord-américains. Un problème de mutualisation des dettes publiques se posa, avec de fortes dissensions entre Etats du Sud et du Nord. Les missions de la banque supérieure furent débattues. Dans ce contexte, Alexander Hamilton, le premier Secrétaire du Trésor des Etats-Unis (1789-1795), instaura une mutualisation des dettes étatiques et une coopération étroite entre la First Bank of the United States et le Trésor.

Suffirait-il d’appliquer aujourd’hui les préconisations d’Hamilton pour sortir la zone euro de la crise ? Sa victoire fut ambiguë car temporaire. Un demi-siècle plus tard, les conceptions opposées à la consolidation d’une dette de l’Union l’emportèrent, sur fond de tensions entre le Nord et le Sud qui finirent par déboucher sur la guerre de Sécession. Mais les débats qui eurent lieu alors sont éclairants pour ceux d’aujourd’hui. Ils montrent les interactions entre les théories et les pratiques. Dans le domaine monétaire et financier, les institutions résultent généralement d’arbitrages entre positions antagonistes, et les options économiques choisies ont généralement des résonnances politiques.

Après l’Indépendance déclarée en 1776, le fait de savoir si les Etats-Unis devaient demeurer une collection de treize Etats conservant leur souveraineté fiscale ou une fédération plus intégrée rejaillit inévitablement sur les questions des transferts entre régions. A la fin des années 1780, suite à l’adoption officielle d’une nouvelle unité de compte, il restait à préciser le statut et le rôle des banques et, surtout, à régler la question des dettes de guerre. Pour Hamilton, la reconnaissance de l’ensemble des dettes constituait la base de l’édifice fédéral : l’Union devait rassurer ses créanciers, et la dette cimenter le lien entre les citoyens et le pouvoir («States, like individuals, who observe their engagements, are respected and trusted : while the reverse is the fate of those, who pursue an opposite conduct»). Mais d’autres acteurs majeurs de la vie politique développèrent des conceptions opposées. Benjamin Franklin (qualifié de «premier Américain»), James Madison (rédacteur de la Constitution) et Thomas Jefferson (premier Secrétaire d’Etat) ont laissé de nombreuses pages consacrées aux questions monétaires et financières.

Les débats furent intenses, et le lecteur qui s’intéresse aux écrits de l’époque est confronté à des œuvres d’économie politique au sens plein du terme car les débats sont focalisés sur l’art de gouverner, en particulier la monnaie et le crédit. Jefferson et Madison critiquèrent le principe d’une banque «prêteur en premier ressort» du gouvernement de la jeune république. Représentants de la Virginie, les deux républicains craignaient également que les Etats du Sud (créanciers) ne doivent porter la charge des dettes des Etats du Nord. Ils étaient hostiles à la péréquation proposée par Hamilton, northerner. En fait, face à la question des dettes, il y avait trois types de postures : Hamilton voulait les fonder sur le long terme, Jefferson voulait les limiter strictement (selon lui, les emprunts publics devaient être remboursés en moins de vingt ans pour ne pas endetter les générations suivantes) et Franklin souhaitait déprécier l’ensemble des engagements financiers (monétisation directe par la planche à billets).

Avec l’appui du président Washington, Hamilton réussit à fusionner les diverses dettes étatiques ("assumption") et à fonder la First Bank of the United States. Pendant son mandat de Secrétaire du Trésor, il eut largement recours aux avances de la Banque. Guizot fournit une description très positive de ces innovations institutionnelles : «Ce système était seul moral, seul sincère, seul conforme à la probité et à la vérité. Il consolidait l’Union en unissant financièrement les Etats, comme ils étaient unis politiquement. Il fondait le crédit américain par ce grand exemple de fidélité aux engagements publics et par les garanties qu’il assurait à leur exécution.» Sur le court terme, le schéma hamiltonien consolida le crédit de la jeune puissance émergente à l’international. Les titres de la dette publique américaine, négociés à Amsterdam ou Paris, furent mieux cotés.

Dès lors, la question des dettes publiques et celle de la banque supérieure furent liées. Au cours des années 1830, le président Andrew Jackson, héritier des conceptions jeffersoniennes, mit brutalement fin aux activités de la Bank of the United States, alors que les Etats-Unis célébraient l’extinction de la dette révolutionnaire. Dette et banque étant intimement réunies dans l’esprit de Hamilton, leur disparition conjointe ne sembla pas incohérente pendant l’ère jacksonienne.

C’est la raison pour laquelle on peut parler de la victoire ambigüe du premier Secrétaire du Trésor : la «rédemption» de la dette précéda de quelques mois l’expiration de la charte nationale de la Bank of the United States (BUS) en 1836. Les décisions de Jackson vinrent clore l’expérience hamiltonienne : on segmenta à nouveau les dettes étatiques, les banques privées ne furent plus régulées par la BUS. En conséquence, les dissensions économiques et politiques entre Etats du Nord et du Sud, atténuées à la fin du XVIIIe siècle, réémergèrent dans les années 1840 et 1850. Avec la disparition simultanée d’une dette commune et d’une banque de l’Union, les forces séparatistes débouchèrent sur la guerre de Sécession. Il faudra attendre 1913 pour qu’un système de réserve fédérale concrétise à nouveau une volonté de centralisation dans le domaine bancaire aux Etats-Unis.

Ces évènements montrent qu’au sein des unions monétaires, les questions budgétaires sont intimement liées aux dimensions monétaires. A la lumière de ces débats, on peut s’interroger sur l’amnésie dont firent preuve les concepteurs de la zone euro pendant les années 1980-1990. On a cru alors pouvoir dissocier simplement ces deux dimensions, malgré le scepticisme des spécialistes de ces thèmes (le fondateur du concept de zone monétaire optimale, Ronald McKinnon, mais aussi James Tobin, Rudi Dornbusch, Charles Goodhart…). Le rapport Emerson de 1990 («One market, one money») indiquait clairement que la monnaie unique n’était alors perçue que comme un stimulant aux échanges et que les implications financières de l’intégration étaient totalement négligées. Dix ans après le lancement de l’euro, lors de l’apparition des tensions sur les titres de dettes publiques, des principes jeffersoniens furent défendus par certains pays de la zone (pas de péréquation entre Etats du Nord et du Sud), un degré de franklinisme fut ensuite introduit (monétisation indirecte par la BCE) mais l’absence d’un Trésor public européen empêche le passage à l’étape hamiltonienne. Ces expériences montrent que les unions monétaires sont des constructions institutionnelles qui dévoilent tôt ou tard les composantes politiques incluses dans les relations financières

Références

One market, one money, par Michael Emerson et alii, Commission des Communautés Européennes, 1990.
Etudes historiques sur Monk et Washington, par François Guizot, éditions Charles Gosselin, 1840.
First Report on the Public Credit, par Alexander Hamilton (1790), in The Works of Alexander Hamilton, volume 2, Putnam’s Sons, 1904
Oh, for an Alexander Hamilton to save Europe !, par Ronald Mc Kinnon, 18 décembre2011.
United States then Europe now, par Thomas Sargent, Nobel Lecture, 2012.
The European Union/Eurozone in crisis, par Paul Volcker, Conference Proceedings, Trilateral Commission, 2011.

Ludovic Desmedt est maître de conférences en économie à l'Université de Bourgogne et membre du Centre d'études monétaires et financières (CEMF) du Laboratoire d'économie et de gestion (LEG), contact : ludovic.desmedt@u-bourgogne.fr

Cet article a été présenté dans le cadre des Journées de l’AFSE 2013 qui se sont tenues les 16 et 17 mai à l’Université d’Orléans sur le thème : «La crise de l’Union Economique et Monétaire (UEM) : Enjeux théoriques et perspectives de politique»